SZW | Landelijk Rapport toezicht en handhaving kinderopvang 2018
Uitgelicht
selectie samenvatting uit het rapport
Kinderopvang van hoge kwaliteit, daar zet ik mij voor in. Net als de kinderopvangorganisaties en hun medewerkers in Nederland. Zij werken er elke dag hard aan om de kinderen op hun locaties een veilige, gezonde en uitdagende plek te bieden. Dat zij hierin slagen blijkt onder meer uit de meest recente Landelijke Kwaliteitsmonitor Kinderopvang[1].
Goed toezicht en handhaving draagt ook bij aan de kwaliteit van kinderopvang. Gemeenten zijn hiervoor verantwoordelijk en GGD’en voeren het toezicht in opdracht van de gemeenten uit. De Inspectie van het Onderwijs (IvhO) ziet erop toe dat gemeenten hun (wettelijke) taken goed uitvoeren en rapporteert hierover jaarlijks in het Landelijk Rapport gemeentelijk toezicht kinderopvang. Het Landelijk Rapport geeft inzicht in wat er goed gaat en waar verbeteringen mogelijk zijn en is daarmee een belangrijke bron van informatie.
Met deze brief bied ik u het Landelijk Rapport gemeentelijk toezicht kinderopvang 2018 van de IvhO aan en ga ik in op de resultaten. De reactie op de bevindingen over toezicht en handhaving van voorschoolse educatie geef ik mede namens de minister voor basis- en voortgezet onderwijs en media.
Toezicht en handhaving kinderopvang: algemeen beeld positief
Het algemene beeld over de uitvoering van toezicht en handhaving door gemeenten en GGD’en in het Landelijk Rapport 2018 is positief.
GGD’en hebben – net als in voorgaande jaren – nagenoeg alle verplichte (jaarlijkse) inspecties uitgevoerd. In 2018 is 97% van de kinderdagverblijven, buitenschoolse opvang en gastouderbureaus geïnspecteerd. In ongeveer 300 gemeenten is dit 100%. Daarnaast is in 2018 ongeveer 10% van de gastouders geïnspecteerd, waar minimaal 5% de norm is.
Gemeenten handelen aanvragen voor registratie van nieuwe kinderopvangvoorzieningen in de regel binnen de gestelde termijn af. De IvhO constateert dat het aantal afwijzingen en opschortingen van aanvragen voor registratie (van nieuwe opvangvoorzieningen) in 2018 is gestegen en wijdt dit aan de invoering van de werkwijze Streng aan de Poort[2] in 2017/18. Het lijkt erop dat deze werkwijze, die erop gericht is om te voorkomen dat (naar verwachting) slecht presterende opvanglocaties starten, zijn vruchten begint af te werpen.
Tot slot is het aantal gemeenten met een B-status[3] in 2018 afgenomen van vijf naar twee en waren er in 2018 – net als in 2017 – nul gemeenten met een C-status.
Opvallende zaken en aandachtspunten
Naast dit positieve beeld, zijn er ook zaken die opvallen en aandacht behoeven.
Zo constateert de IvhO dat het aantal jaarlijkse inspecties met overtredingen bij kinderdagverblijven en buitenschoolse opvang – na een jarenlange daling – in 2018 is toegenomen. Ongeveer de helft van de overtredingen heeft betrekking op eisen die in 2018 met de wet IKK zijn ingevoerd of gewijzigd. De IvhO constateert ook dat het aantal overtredingen op deze eisen gedurende 2018 afneemt en geeft aan dat er sprake kan zijn van een gewenningsperiode. Ik vind dit een logische verklaring, maar blijf dit nauwgezet monitoren om te bezien of deze positieve trend zich in 2019 doorzet.
De IvhO constateert ook dat het aantal jaarlijkse inspecties met overtredingen bij voorschoolse educatie-locaties (ve-locaties) fors is gestegen. Ook hier wijst de IvhO naar veranderde regelgeving (aanpassing van het besluit ve per 1 juli 2018) als mogelijke verklaring. Een andere verklaring is volgens de IvhO de groei van het aantal opvanglocaties dat ve aanbiedt (van 4.344 in 2016 naar 4.562 in 2018) en dat nieuwe ve-locaties doorgaans meer moeite hebben om aan de eisen te voldoen dan bestaande locaties. Ook dit is een logische verklaring, maar het is nodig om goed te monitoren hoe zich dit volgend jaar verder ontwikkelt.
De IvhO vraagt verder aandacht voor verschillen in toezicht en handhaving tussen gemeenten en GGD’en. De IvhO vindt het belangrijk dat gemeenten en GGD’en de lokale context betrekken bij de invulling van het toezicht en de handhaving, maar ook dat onnodige verschillen in procedures en werkwijzen zoveel mogelijk worden teruggedrongen. Ik vind het aan gemeenten en GGD’en om hier samen invulling aan te geven. Zij kunnen daarbij gebruik maken van de bevindingen van de IvhO en zich laten ondersteunen door GGD GHOR Nederland en de VNG. Ik merk daarbij op dat een deel van de verschillen in toezicht en handhaving tussen gemeenten en GGD’en een logisch gevolg is van de wijze waarop toezicht en handhaving in de kinderopvang is georganiseerd, namelijk decentraal.
Ook merkt de IvhO op dat kinderopvang en onderwijs steeds vaker samenwerken en dat deze samenwerkingsvormen niet altijd passen binnen de geldende wet- en regelgeving. Ik vind het goed dat de IvhO dit signaleert en, waar dit gebeurt, in gesprek gaat met de betreffende gemeenten en scholen.
De minister van basis- en voortgezet onderwijs en media en ikzelf hebben hier aandacht voor en zijn hierover in gesprek met de IvhO.
Tot slot
De resultaten van het Landelijk Rapport 2018 laten een overwegend positief beeld zien over de uitvoering van toezicht en handhaving in de kinderopvang door gemeenten en GGD’en. Dat is goed nieuws, want hier zijn de kinderen in de kinderopvang bij gebaat.
Ik wijs erop dat een effectieve uitvoering van toezicht en handhaving niet vanzelfsprekend is en maak van de gelegenheid gebruik om u te wijzen op een adviesopdracht die ik heb laten uitvoeren[4]. Ik heb een externe partij gevraagd om mij te adviseren over de samenwerking tussen mijn ministerie en de landelijke vertegenwoordigende partijen in het toezicht op de kinderopvang. De aanleiding was de weerbarstige praktijk van samenwerking bij het vertalen van beleid naar toezicht, zoals recent ook zichtbaar was bij het toezicht op het vastegezichten-criterium en de drieuursregeling.
De adviseurs concluderen dat er in de dagelijkse praktijk van toezicht en handhaving door alle betrokken partijen belangrijk en waardevol werk wordt verricht en dat zij erin slagen hun taken uit te voeren in een uitdagende en complexe context. Dit kost alle partijen echter onevenredig veel tijd en energie. Bovendien bemoeilijkt het complexe stelsel een verdere doorontwikkeling van het toezicht en de handhaving.
Om een verdere doorontwikkeling mogelijk te maken en de kwaliteit van het toezicht en de handhaving verder te verbeteren ben ik met de betrokken partijen in gesprek over hoe we in dit stelsel kunnen komen tot effectievere samenwerking. Daarnaast verkennen we welke mogelijkheden er zijn om de complexiteit in het stelsel te reduceren. Als de gesprekken met partijen daar aanleiding toe geven informeer ik uw Kamer hier vanzelfsprekend verder over.
———-
Selectie samenvatting uit het rapport
Samenvatting
Grote veranderingen hebben weerslag op de sector
In 2018 kreeg de sector kinderopvang te maken met een aantal grote veranderingen. In januari ging de Wet innovatie en kwaliteit kinderopvang (Wet IKK) in. Met deze wijzigingswet veranderde een aantal kwaliteitsvoorwaarden waar kinderopvangvoorzieningen aan moeten voldoen. Ook zijn er nieuwe voorwaarden toegevoegd aan de Wet kinderopvang (Wko). Tot slot is het Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie (Besluit ve) aangepast en zijn nieuwe voorwaarden voor voorschoolse educatie toegevoegd of gewijzigd.
De Wet IKK heeft tot doel de kwaliteit en de toegankelijkheid van de kinderopvang te verbeteren. De wijzigingen hebben er echter mede toe geleid dat, na een jarenlange afname, het percentage jaarlijkse onderzoeken met tekortkomingen voor het eerst weer toenam. De GGD constateerde met name tekortkomingen op de door de Wet IKK en het Besluit ve nieuwe en gewijzigde voorwaarden. Het aantal geconstateerde tekortkomingen op de IKK-voorwaarden nam in de loop van het jaar 2018 overigens wel af.
De wijzigingen hadden ook hun weerslag op de uitvoering van het toezicht, hoewel dit landelijk gezien niet direct uit de cijfers blijkt. De uitvoering van het toezicht in 2018 is namelijk vergelijkbaar met eerdere jaren: GGD-toezichthouders onderzochten 97 procent van de voorzieningen voor kinderopvang en gastouderbureaus. Daarnaast onderzochten zij 10 procent van de voorzieningen voor gastouders, waarbij 5 procent het wettelijk minimum is.
Ondanks dit positieve beeld hadden gemeenten en GGD’en toch moeite om alle jaarlijkse onderzoeken uit te voeren. Hiervoor waren verschillende oorzaken:
• de vele wijzigingen in de regelgeving;
• de gewenningsperiode bij de houders;
• de extra tijd die het toezichthouders kost om toelichtingen te geven aan de houders;
• problemen in de bedrijfsvoering bij een aantal GGD’en.
Veel GGD’en pasten daarom onderzoeken aan om toch zoveel mogelijk verplichte inspecties uit te kunnen voeren. Zij beoordeelden bijvoorbeeld minder voorwaarden dan ze hadden gepland. Een aantal GGD’en is het, ondanks deze doorgevoerde aanpassingen, niet gelukt om alle verplichte inspecties uit te voeren. De inspectie heeft contact opgenomen met deze GGD’en met als doel de uitvoering van het toezicht in 2019 weer onder controle te krijgen.
Goed zicht op de risico’s en de lokale context is belangrijk
Het toezicht op de kinderopvang is risicogestuurd. Hoe het toezicht eruitziet op een voorziening wordt vooral bepaald door het risicomodel volgens het principe ‘meer waar nodig, minder waar mogelijk’. Als er veel veranderingen zijn in de sector, kan de voorspellende waarde van de risico-inschatting onder druk komen te staan. Om de veiligheid en kwaliteit van de kinderopvang te waarborgen, is een goede risico-inschatting met aandacht voor de nieuwe wet– en regelgeving noodzakelijk. Het is nodig om het risicomodel regelmatig te evalueren en waar nodig aan te passen, zodat er voldoende zicht is op de mate waarin op verantwoorde wijze kinderopvang geboden wordt én blijft worden.
Daarnaast is het betrekken van de lokale context een belangrijk aspect voor de invulling van het toezicht. Sommige regio’s en gemeenten pakken dit op door specifieke aandachtspunten te formuleren in hun toezicht- of handhavingsbeleid. De inspectie juicht die initiatieven toe waarbij gemeenten hier, in overleg met de GGD, stappen in maken en in beeld krijgen wat er in hun gemeente belangrijk is. Het toezicht en de handhaving kunnen daar vervolgens op aansluiten, door de relevante voorwaarden te beoordelen en passende handhaving in te zetten. Hiermee wordt uitvoering van het toezicht en de handhaving ook effectiever en efficiënter.
Veel verschillen in toezicht en handhaving
We zien veel verschillen tussen GGD-regio’s en gemeenten, die niet altijd terug te voeren zijn op bewuste, inhoudelijke afwegingen. Verschillen ontstaan namelijk ook omdat procedures en werkwijzen verschillend worden geïmplementeerd. Voorbeelden hiervan zijn keuzes in de uitvoering van het herstelaanbod die afwijken van elkaar, de variatie in het beoordelen van de nieuwe en gewijzigde voorwaarden, het moment waarop gestart is met toezicht op het Besluit ve en het gebruik van het uitvoerings- en registratiesysteem voor gemeenten en GGD’en: de Gemeenschappelijke Inspectieruimte.
De inspectie vindt het belangrijk dat (onnodige) verschillen in procedures en werkwijzen zoveel mogelijk worden teruggedrongen om zo tot een gelijker speelveld voor houders van kinderopvang te komen.
GGD GHOR Nederland en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten besteden al veel aandacht, onder andere in landelijke en regionale overleggen, aan het evalueren van nieuwe werkwijzen en het adviseren hoe om te gaan met nieuwe regelgeving of de beschikbare toezichtinstrumenten. Desondanks maken GGD’en en gemeenten vaak eigen keuzes die leiden tot verschillende werkwijzen. Het vraagt daarom om nog meer sturing en overeenstemming op landelijk niveau van gemeenten en GGD’en om onnodige verschillen in keuzes en werkwijzen terug te dringen. Dit leidt tot meer duidelijkheid en transparantie van het toezicht voor houders van kinderopvangvoorzieningen.
Kinderopvang en onderwijs werken steeds vaker samen
Basisscholen en kinderopvangvoorzieningen zoeken steeds vaker de samenwerking op. Bijvoorbeeld door te werken vanuit één pedagogische visie die uitgaat van het belang van het kind, of door het realiseren van een meer geleidelijke overgang van kinderopvang naar school. Soms spelen organisatorische motieven een rol, zoals doelmatiger en doelgerichter werken.
Soms passen deze samenwerkingsvormen niet binnen de wettelijke kaders van de Wet kinderopvang en de Wet op het primair onderwijs. Gemeenten moeten dan ingrijpen vanuit hun verantwoordelijkheid voor het toezicht en de handhaving op de kinderopvang. Er zijn echter gemeenten die niet handhaven als de visie van de samenwerkende organisaties in het belang van het kind is en zij deze visie onderschrijven. In sommige situaties gaan zij zelfs verder door samen met het schoolbestuur en de kinderopvangorganisaties dit tot beleid te willen maken.
Als toezichthouder op het onderwijs is het de taak van de Inspectie van het Onderwijs om scholen aan te spreken als zij niet volgens de wet- en regelgeving handelen. Als interbestuurlijk toezichthouder is het onze taak om erop toe te zien dat gemeenten hun wettelijke taak uitvoeren. Daarom gaan we hierover in gesprek met scholen en gemeenten. Initiatieven die tegen de wet ingaan kunnen immers niet duurzaam zijn. Vanuit onze signalerende en agenderende rol als toezichthouder, brengen we deze voorbeelden uit de praktijk onder de aandacht van de betrokken ministeries en vinden we het van belang dat vanuit de driehoek wetgeving, praktijk en toezicht het gesprek gevoerd wordt over wat wenselijk is.