Wijziging besluit kinderopvangtoeslag i.v.m. de indexatie toetsingsinkomens en maximum uurprijzen voor de dagopvang, buitenschoolse opvang en de gastouderopvang

Besluit van 18 september 2018 tot wijziging van het Besluit kinderopvangtoeslag in verband met de indexatie van de toetsingsinkomens en de maximum uurprijzen, de wijziging van de toeslagpercentages in de eerste en tweede kindtabel en de wijziging van de maximum uurprijzen voor de dagopvang, buitenschoolse opvang en de gastouderopvang.

Uitgelicht:

Dit besluit treedt in werking met ingang van 1 januari 2019.

NOTA VAN TOELICHTING
I Algemeen deel
1. Inleiding
In het Regeerakkoord «Vertrouwen in de toekomst»1 van 10 oktober 2017 (hierna: het regeerakkoord) is opgenomen dat het kabinet € 250 miljoen per jaar extra uittrekt voor de verhoging van de kinderopvangtoeslag. Dit is een maatregel ten behoeve van een goede balans op de arbeidsmarkt. Dit besluit vormt de uitwerking van de € 250 miljoen intensivering.

Daarnaast worden in dit besluit de maximum uurprijzen aangepast in verband met de Wet innovatie kwaliteit kinderopvang. Tevens worden de maximum uurprijzen en toetsingsinkomens middels dit besluit geïndexeerd.

In paragraaf 2 worden de wijzigingen in de kinderopvangtoeslag toegelicht. Paragraaf 3 gaat in op de financiële consequenties van het besluit en in paragraaf 4 zijn de inkomenseffecten van de wijzigingen beschreven. Daarna wordt ingegaan op de uitvoerbaarheid, administratieve lasten en tot slot de uitkomsten van de voorhangprocedure.

2. Wijzigingen kinderopvangtoeslag 2019
2.1 Verhoging toeslagpercentages
Goede en toegankelijke kinderopvang maakt het voor ouders mogelijk om arbeid en zorg te combineren. De kinderopvangtoeslag is een belangrijk instrument om financiële toegankelijkheid te bieden en de arbeidsparticipatie van ouders te verhogen. De regering vindt het belangrijk om ouders hierin verder te ondersteunen. Daarom wordt de kinderopvangtoeslag vanaf 2019 structureel met € 248 miljoen verhoogd.

Een bedrag van € 2 miljoen structureel wordt voorzichtigheidshalve gereserveerd voor eventuele uitgaven die volgen uit het kabinetsbesluit van 25 april jl. over aanpassing van de financieringssystematiek kinderopvang2. Het in de toekomst verbeteren van de kinderopvangtoeslag bij de Belastingdienst heeft mogelijk gevolgen voor diverse andere kinderopvangbeleidstrajecten, waarvan op dit moment nog niet kan worden voorzien hoe dit (financieel) uitpakt.

Met de verhoging van de kinderopvangtoeslag worden de kosten die ouders voor kinderopvang betalen (hierna: eigen bijdrage3) significant verlaagd ten opzichte van ongewijzigd beleid.

De toeslagpercentages van de eerste kindtabel, die geldt voor het kind met de meeste opvanguren, worden voor bijna alle ouders met kinderopvangtoeslag verhoogd. Zie hiervoor Bijlage I (pagina 3 en 4) en tabel 1 (pagina 6). Door deze verhoging verloopt de toeslaglijn van de toeslagtabel enigermate vlakker, zie figuur 1 (pagina 6). Dit heeft tot gevolg dat een stijging van het inkomen tot een minder snelle daling van de kinderopvangtoeslag leidt. De marginale druk is dan lager en meer werken wordt dus lonender.

Tabel 1 Hoogte kinderopvangtoeslag 2018 en 2019 voor het eerste kind (zie pagina 6)
Figuur 1 Kinderopvangtoeslagtabel 2018 en 2019 (zie pagina 6)

Voor ouders met de allerlaagste toetsingsinkomens stijgt het maximale toeslagpercentage voor het eerste kind van 94% naar 96%. Daarmee daalt voor deze groep de eigen bijdrage tot de maximum uurprijs relatief het meest4. Hiermee wordt geborgd dat ouders met de laagste toetsingsinkomens in 2019 positieve inkomenseffecten ondervinden van de toeslagverhoging in combinatie met de verhoging van de maximum uurprijs van de dagopvang in verband met Wet innovatie kwaliteit kinderopvang per 2019. De verhoging van de maximum uurprijs voor de dagopvang heeft namelijk een negatief effect voor de eigen bijdrage van ouders (zie paragrafen 2.2 en 4).

Lagere kosten voor kinderopvang voor ouders met de laagste toetsingsinkomens leidt tot een verlaging van de armoedeval voor ouders met een minimumuitkering5. De kosten om vanuit een uitkering te gaan werken, dit zijn onder andere de kosten die ouders maken voor kinderopvang, worden namelijk lager. Hierdoor wordt het meer lonend om te (gaan) werken.

De minimale vergoeding voor ouders met de hoogste toetsingsinkomens in de eerste kindtabel (hierna: vaste voet) blijft staan op 33,3%. Dit betekent dat alle ouders tenminste een derde van de kosten van kinderopvang (tot de maximum uurprijs) vergoed krijgen. Wel gaat de inkomensgrens waarboven de vaste voet geldt omhoog. Een deel van de ouders met hogere toetsingsinkomens, die nu kinderopvangtoeslag ontvangen ter hoogte van de vaste voet, gaat er daarom ook op vooruit. Waar in 2018 ouders met een toetsingsinkomen vanaf € 101.971 en hoger kinderopvangtoeslag krijgen ter hoogte van de vaste voet, wordt deze inkomensgrens in 2019 verhoogd naar € 123.920. Dit betekent dat ouders met een toetsingsinkomen tot € 123.920 een hogere kinderopvangtoeslag krijgen dan in 2018.

De toeslagpercentages van de tweede kindtabel, de toeslag voor het tweede kind of meer kinderen worden ook verhoogd (zie Bijlage I, pagina 3 en 4). Ook deze toeslaglijn gaat hierdoor iets vlakker lopen (zie figuur 1), waardoor bij een inkomensstijging het toeslagpercentage minder snel daalt. De kinderopvangtoeslag voor het tweede kind en meer kinderen gaat voor ouders met de laagste toetsingsinkomens van 95% naar 96%. Voor ouders met de hoogste inkomens stijgt de toeslag voor het tweede kind en meer kinderen van 64% naar 67,6%.

2.2 Verhoging maximum uurprijzen i.v.m. Wet innovatie kwaliteit kinderopvang
Per 1 januari 2018 is de Wet innovatie en kwaliteit kinderopvang6 (hierna IKK) in werking getreden. Het doel van deze wet is om de kwaliteit van de kinderopvang te verbeteren. Om dit te bereiken zijn er nieuwe kwaliteitseisen ingevoerd en bestaande kwaliteitseisen aangepast die deels per 1 januari 2018 in werking zijn getreden en deels per 1 januari 2019 in werking zullen treden. De wijzigingen komen voort uit het akkoord Innovatie en Kwaliteit Kinderopvang dat in 2016 is gesloten met Brancheorganisatie Kinderopvang, Sociaal Werk Nederland, BOink en de FNV. Branchevereniging Maatschappelijke Kinderopvang heeft zich op een later moment achter het akkoord geschaard.

Een aantal IKK-maatregelen heeft financiële gevolgen voor de kosten van dagopvang en buitenschoolse opvang. Deze gevolgen voor de dagopvang en buitenschoolse opvang zijn toegelicht in de nota van toelichting bij het Besluit kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzaalwerk7. Hierna wordt aangegeven hoe de verandering in kosten doorwerkt in de maximum uurprijzen voor de dagopvang en de buitenschoolse opvang. Tot slot komt de impact op de uitgaven aan kinderopvangtoeslag aan bod.

De wijzigingen in de kosten voor de dagopvang en buitenschoolse opvang worden vertaald in een evenredige aanpassing van de maximum uurprijzen. Uitgangspunt is namelijk dat de sector in staat wordt gesteld om de aanpassingen in de eisen vanuit de eigen bekostiging te financieren. Door de gefaseerde invoering van de verschillende maatregelen vanuit het akkoord IKK zullen ook de maximum uurprijzen voor de dagopvang en buitenschoolse opvang gefaseerd aangepast worden. Dit vindt in twee stappen plaats, namelijk per 1 januari 2018 en 1 januari 2019. Een schematisch overzicht van deze wijzigingen is in onderstaande tabel opgenomen.

Tabel 2: Mutaties in maximum uurprijzen
Overzicht mutaties in de maximum uurprijzen als gevolg van IKK (zie pagina 8)

De maatregelen per 1 januari 2018 betekenen dat de maximum uurprijs voor de dagopvang in 2018 met € 0,07 is verhoogd. Ter compensatie van de maatregelen die per 1 januari 2019 in werking treden zal de maximum uurprijs voor de dagopvang per 1 januari 2019 opnieuw worden verhoogd (+ € 0,27). De totale maximum uurprijsmutatie in de dagopvang komt daarmee op + € 0,34. Voor de buitenschoolse opvang betekent de kostenstijging dat per 1 januari 2018 de maximum uurprijs met € 0,08 verhoogd is. Vanaf 1 januari 2019 is er sprake van een kostenbesparing die tot gevolg heeft dat de maximum uurprijs verlaagd wordt met – € 0,34. De totale structurele mutatie in de maximum uurprijs komt daarmee op – € 0,26.

Praktisch zullen ouders met kinderen op de buitenschoolse opvang in 2019 zien dat de rekening voor deze vorm van opvang lager wordt. Tegelijkertijd stijgt de rekening voor ouders met kinderen op de dagopvang in 2019. Deze hogere kosten zijn bij ouders merendeels gecompenseerd door de eerdere structurele verhoging van de kinderopvangtoeslag in 2017 met € 136 miljoen, als onderdeel van de 200 miljoen structurele intensivering per 20178. Aangezien dit kabinet per 2019 nog eens flink investeert in de kinderopvangtoeslag, zal voor de meeste ouders de kinderopvangtoeslag meer stijgen dan de kosten voor kinderopvang. Daardoor houden zij netto in hun portemonnee toch meer geld over (zie paragraaf 4).

2.3 Indexering van de maximaal te vergoeden uurprijzen dagopvang, buitenschoolse opvang en gastouderopvang
Naast de wijziging van de maximaal te vergoeden uurprijzen, worden de maximum uurprijzen ook geïndexeerd. De indexatie is een gewogen gemiddelde van de ontwikkeling van de loonvoet bedrijven (80%) en de ontwikkeling van de consumentenprijsindex (20%). De indexering voor 2019 is gebaseerd op een correctie van de indexering in 2018 (0,34%) en de bovengenoemde loon- en prijsontwikkeling voor 2019 (3,68%). Dit betekent dat de maximum uurprijzen worden verhoogd met 4,02% als gevolg van de indexering. Voor dagopvang betreft het + € 0,30, voor buitenschoolse opvang + € 0,28 en voor gastouderopvang + € 0,24.

2.4 Indexering toetsingsinkomens in de toeslagtabel
Voor 2019 worden de toetsingsinkomens in de toeslagtabel geïndexeerd met 3,1% op basis van de gemiddelde contractloonontwikkeling. Dit is verwerkt in de kinderopvangtoeslagtabel 2019 in bijlage I, behorende bij artikel 6 van het Besluit kinderopvangtoeslag.

3. Financiële consequenties
Indexering van de toetsingsinkomens met de gemiddelde contractloonmutatie (3,1%) is naar verwachting budgettair neutraal omdat hierdoor de gemiddelde inkomensontwikkeling wordt verwerkt in de inkomensklassen. Dit betekent dat ouders gemiddeld genomen in dezelfde inkomensklasse blijven. Daarnaast worden de maximum uurprijzen conform de geldende regelgeving geïndexeerd. De bruto-uitgaven kinderopvangtoeslag zijn circa € 3,2 miljard. De kosten van indexatie (4,02%) in 2019 bedragen circa € 129 miljoen. Aangezien het de reguliere indexering betreft, is dit bedrag al onderdeel van de Rijksbegroting.

De verwachte verandering in de tarieven die kinderopvangorganisaties hanteren als gevolg van de aanpassing van de maximum uurprijzen, vertalen zich in hogere uitgaven aan kinderopvangtoeslag. Een deel van de aanpassing in maximum uurprijzen is reeds in 2018 doorgevoerd. Met de verdere aanpassing in 2019 is de verwachting dat de uitgaven aan kinderopvangtoeslag hierdoor in totaal zullen stijgen met circa € 20 miljoen structureel. Deze kosten zijn opgevangen binnen de eerdere intensivering van € 200 miljoen structureel in de kinderopvang vanaf 20179.

In het regeerakkoord is afgesproken dat vanaf 2019 nog eens € 250 miljoen structureel wordt geïntensiveerd in de kinderopvang. De aanpassing van de kinderopvangtoeslagtabel in 2019 leidt tot extra uitgaven van € 248 miljoen structureel. Daarnaast wordt € 2 miljoen gereserveerd voor eventuele uitgaven die volgen uit het kabinetsbesluit van 25 april jl. over aanpassing van de financieringssystematiek kinderopvang. De extra kosten voor de kinderopvangtoeslag voor januari 2019 (€ 16 miljoen) worden reeds in december 2018 uitbetaald.

4. Inkomenseffecten
Door de verhoging van de toeslagpercentages gaan ouders met kinderopvangtoeslag er in doorsnee 0,4% op vooruit (zie tabel 3). Verreweg de meeste ouders ontvangen meer kinderopvangtoeslag door de hogere toeslagpercentages. Alleen voor de ouders met een inkomen vanaf ruim € 120.000 én één kind op de opvang blijft de kinderopvangtoeslag gelijk en is er geen effect op het inkomen. Ouders met een inkomen tussen 2 en 3 keer modaal hebben het meeste voordeel, maar de verschillen zijn klein.

Tabel 3 Mediane inkomenseffecten voor ouders met kinderopvangtoeslag (zie pagina 9)

In tabel 4 is voor een aantal voorbeeldhuishoudens het effect van de toeslagverhoging weergegeven. Hierbij is ook het effect van de verandering van de maximum uurprijs per 2019 vanwege IKK meegenomen (zie paragraaf 2.2). In verband met IKK stijgen in 2019 de uurprijzen in de dagopvang en dalen de uurtarieven in de buitenschoolse opvang. De voorbeeldhuishoudens met buitenschoolse opvang gaan er daardoor meer op vooruit als ook het effect van IKK wordt meegenomen, terwijl de voorbeeldhuishoudens met dagopvang er minder op vooruit gaan. De allerhoogste inkomens, waarvoor de eerste kindtabel niet wijzigt, zullen wanneer ook het effect van IKK wordt meegenomen een beperkt negatief inkomenseffect van IKK ervaren wanneer ze dagopvang gebruiken. Dit geldt in tabel 4 voor het voorbeeldhuishouden met een inkomen van 4 keer modaal.

Tabel 4 Inkomenseffecten voor voorbeeldhuishoudens met 2 kinderen op de opvang (zie pagina 10)

5. Uitgebrachte adviezen
De Belastingdienst heeft de wijzigingen uit de onderhavige regeling met de uitvoeringstoets beoordeeld. De Belastingdienst verwacht dat de maatregelen uit deze regeling slechts een marginale impact hebben en daarmee uitvoerbaar zijn. De noodzakelijke kosten voor enkele maatregelen in deze regeling zijn marginaal en de daarvoor benodigde additionele werkzaamheden worden opgevangen binnen de bestaande processen van de Belastingdienst.

6. Gevolgen regeldruk
Deze wijziging van het Besluit kinderopvangtoeslag heeft geen gevolgen voor de regeldruk van bedrijven, burgers en uitvoerende professionals. De ATR deelt deze conclusie.

7. Resultaten voorhangprocedure
Dit besluit is op 8 juni 2018 aangeboden10 aan de voorzitter van de Eerste en Tweede Kamer voor de op grond van artikel 3.4 van de Wet kinderopvang verplichte voorhangprocedure van vier weken. Binnen de vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de Tweede Kamer zijn vragen gesteld door de leden van de VVD-, D66- GroenLinks- en SP-fractie. Deze vragen zijn op 3 juli 2018 beantwoord11. Vervolgens is door SP en GroenLinks een VSO aangevraagd, dat op 5 juli 2018 heeft plaatsgevonden. De vragen en het VSO hebben niet geleid tot aanpassing van het ontwerpbesluit.